Warum zögert die Präsidialverwaltung mit der Unterzeichnung eines wichtigen Gesetzes?
Warum will die Präsidialverwaltung den Zigarettenschmuggel nicht bekämpfen?
Vor einem Jahr, am 1. März 2017, verabschiedete die Regierung auf Ersuchen des Gesundheitsministeriums den Gesetzentwurf „Über den Beitritt der Ukraine zum Protokoll zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen“.
Das Dokument wurde der Rada noch nicht zur Prüfung vorgelegt: Es steckt in den Büros der Präsidialverwaltung der Ukraine fest.
Anfang Februar 2018 legte das Gesundheitsministerium der Präsidialverwaltung zum dritten Mal Dokumente zur Genehmigung vor. Es scheint jedoch, dass dieses Thema weiterhin auf die lange Bank geschoben wird.
Warum ist dieses Dokument wichtig?
Ziel des Protokolls ist die Unterbindung jeglicher Form des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen. Um diesen illegalen Handel zu verhindern, soll das Dokument durch eine Reihe zwischenstaatlicher Maßnahmen die Kontrolle der gesamten Tabaklieferkette sicherstellen.
Eine dieser Maßnahmen ist die Schaffung eines globalen Systems zur Rückverfolgung und Nachverfolgung von Tabakprodukten, das die Kontrolle der Lieferkette gewährleistet. Zu diesen Maßnahmen gehören auch Lizenzierungs- und Aufzeichnungspflichten sowie die Regulierung des Online-Verkaufs, des zollfreien Verkaufs und des internationalen Transits.
Zur Bekämpfung des illegalen Handels legt das Protokoll außerdem Regeln zu Straftaten, Haftung, Zahlungen, Einbehaltung und Entsorgung beschlagnahmter Güter sowie weitere Anforderungen fest, die auf eine Stärkung der internationalen Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs abzielen.
Warum braucht die Ukraine das?
Dies ist zunächst einmal ein Signal an die internationale Gemeinschaft und vor allem an die EU, dass sie bereit ist, den Zigarettenschmuggel systematisch zu bekämpfen.
Später. In ein paar Jahren. Aber ein klares Signal von der Führung des Landes – dem Hauptlieferanten von Schmuggeltabak in die EU.
Darüber hinaus würde die Ratifizierung des Protokolls bis zum 2. Juli 2018 der Ukraine den zusätzlichen Status eines „Vorreiters“ dieses Dokuments auf internationaler Ebene verleihen, da für sein Inkrafttreten die Ratifizierung durch vierzig Länder erforderlich ist. Derzeit haben 34 Länder und die Europäische Union das Protokoll ratifiziert.
Das Sekretariat des Rahmenübereinkommens der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC) begrüßt den Beitritt jedes weiteren Landes mit großer Begeisterung. So begrüßt beispielsweise der Generaldirektor der WHO jede Ratifizierung persönlich.
Trotz des schwachen Images der Ukraine in der WHO (jahrelange Nichtzahlung von Mitgliedsbeiträgen) könnten wir etwas zusätzliche Positivität gebrauchen.
Durch die Ratifizierung erhält die Ukraine zudem einen Sitz am Tisch beim ersten Treffen der Teilnehmerstaaten des Protokolls im Oktober 2018 in Genf, wo sie unter anderem über technische Hilfe bei der Umsetzung der Ziele des Protokolls entscheiden werden.
Daher erschien der Wunsch der Präsidialverwaltung im Juli 2017, den Ratifizierungsprozess des Protokolls „unter ihre Fittiche“ zu nehmen, verständlich, da der Beitritt zu diesem internationalen Dokument sowohl für das Image als auch für die Politik Vorteile mit sich bringt. Doch es kam anders.
Die Regierung braucht es, die Präsidialverwaltung jedoch nicht?
Beamte der Präsidialverwaltung sind vermutlich der Ansicht, dass der Regierung ein Fehler unterlaufen sei und der Gesetzentwurf zum Beitritt zum Protokoll noch nicht zur Registrierung in der Werchowna Rada bereit sei. Seit Juli 2017 hat die Präsidialverwaltung die Dokumente bereits zweimal mit Anmerkungen zur Überarbeitung an das Gesundheitsministerium zurückgeschickt.
Sie begründeten dies mit dem Artikel 7 des Gesetzes „Über internationale Verträge“, in dem es heißt, dass die Umsetzung solcher Verträge „die Verabschiedung neuer oder die Änderung bestehender Gesetze der Ukraine erfordert; Entwürfe solcher Gesetze werden der Werchowna Rada der Ukraine zusammen mit dem Gesetzentwurf zur Ratifizierung zur gleichen Zeit zur Prüfung vorgelegt.“
Gleichzeitig erscheint es zumindest merkwürdig, dass der Gesetzentwurf auf dieser Grundlage zweimal abgelehnt wurde. Hier ist der Grund.
Erstens erfordert die Ratifizierung des Protokolls nicht die Annahme gleichzeitiger Änderungen in der Gesetzgebung der Länder, da das Protokoll Rahmencharakter hat und seine Umsetzung durch Beschlüsse der Konferenzen der Vertragsparteien bestimmt wird.
Andernfalls wäre das Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs nie ratifiziert worden, da die gleichzeitige Vorlage aller Gesetzesänderungen im Jahr 2006 zum Zeitpunkt der Ratifizierung unrealistisch gewesen wäre. Die Gesetzesänderungen in den einzelnen Ländern im Einklang mit dem Rahmenübereinkommen sind noch immer im Gange.
Zweitens enthält die aktuelle Gesetzgebung bereits die meisten Bestimmungen, die in gewissem Maße den Artikeln des Protokolls entsprechen.
Das Protokoll zielt darauf ab, die Gesetzgebung zu diesem Thema künftig zu harmonisieren, da Schmuggel ein internationales Problem darstellt. Für wichtige Bestimmungen, wie etwa die „Verfolgung und Rückverfolgung“ von Tabakprodukten, ist eine fünfjährige Übergangsfrist vorgesehen.
Drittens zeigt die Praxis der Ratifizierung internationaler Verträge in den letzten Jahren die selektive Anwendung von Artikel 7 des Gesetzes „Über internationale Verträge“.
So enthalten beispielsweise das ukrainische Gesetz Nr. 1469 „Ratifizierung des Pariser Abkommens“ oder das Gesetz Nr. 1024 „Über die Ratifizierung des Übereinkommens der Internationalen Arbeitsorganisation über Mindeststandards der sozialen Sicherheit“ keine Umsetzungsanforderungen. Die Liste ließe sich fortsetzen.
Es ist wahrscheinlich, dass diese Selektivität durch politische Zweckmäßigkeit und die Notwendigkeit, rasch Reformen umzusetzen, diktiert wird.
Anders verhält es sich jedoch mit der Ratifizierung des internationalen Vertrags zur Bekämpfung des Tabakschmuggels, dessen Erlöse kriminelle und terroristische Organisationen finanzieren.
Dementsprechend ergeben sich Fragen.
Warum blockiert die ukrainische Präsidialverwaltung die Ratifizierung des Protokolls? Kann man die zweimalige Rückgabe von Dokumenten aus demselben Grund als technische Probleme betrachten?
Ist dem Präsidenten die Entscheidung der Regierung bekannt, die bereits ein Jahr zurückliegt, und ist er sich der Position der Beamten und des Leiters der Präsidialverwaltung bewusst, die Ratifizierung zu verzögern?
Ist ihm das Ausmaß des Problems bewusst, ist ihm bewusst, welche Reputationsverluste die Ukraine erleiden wird und welche wirtschaftlichen Verluste der Partner der Ukraine, die EU, erleiden wird?
Am 22. Januar veranstaltete der Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten der Werchowna Rada eine internationale Diskussionsrunde zum Protokoll zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen, an der Vertreter der EU, des OLAF, des FCTC-Sekretariats und Regierungsvertreter teilnahmen.
Kurioserweise entsandte die Präsidialverwaltung keinen Vertreter zu der Veranstaltung, obwohl dies eine hervorragende Gelegenheit gewesen wäre, ihre Position zu diesem Thema öffentlich darzulegen und notwendige Konsultationen mit Vertretern des Gesundheitsministeriums abzuhalten, die ihrer Ansicht nach ihre Pflichten nur unzureichend erfüllen.
Es kam zu keinem Dialog. Das Gesundheitsministerium legte der Präsidialverwaltung zum dritten Mal Dokumente zur Prüfung vor.
Schmuggelmeisterschaft der Ukraine
Nach Angaben der Weltzollorganisation lag die Ukraine bis 2014 jahrelang weltweit an der Spitze der beschlagnahmten Schmuggelzigaretten. Erst 2013 und 2015 verlor sie diesen Spitzenplatz an Tunesien bzw. Polen.
Einem Bericht von KPMG zufolge wurde die Ukraine 2016 zum größten Lieferanten von Schmuggelzigaretten in die EU. Zwischen 2015 und 2016 stieg der Schmuggel ukrainischer Zigaretten in die EU um mehr als das Zehnfache und erreichte 5,8 Milliarden Stück.
Die EU-Länder sind am stärksten vom Tabakschmuggel betroffen. Die Verluste werden auf 10 Milliarden Euro jährlich geschätzt. Der Hauptgrund für den Schmuggel ist natürlich die wirtschaftliche Attraktivität dieses Geschäfts, dessen Profitabilität mit der des Waffen- und Drogenhandels vergleichbar ist.
Wie geht man damit um?
Der Schmuggel kann unter anderem durch Maßnahmen im Rahmenübereinkommen der WHO eingedämmt werden. Der wichtigste Weg hierfür ist die Anhebung der Verbrauchsteuersätze in der Ukraine auf EU-Niveau.
Die ukrainische Regierung hat bereits einige Schritte unternommen, um dieses Problem anzugehen. Konkret sollen durch die Harmonisierung der Zigarettenpreise in der EU und der Ukraine die Verbrauchsteuern auf Tabakprodukte bis 2024 auf das EU-Mindestniveau angehoben werden.
Darüber hinaus fordert Artikel 352 des Assoziierungsabkommens zwischen der Ukraine und der EU die Entwicklung einer Zusammenarbeit und Harmonisierung der Politik zur Bekämpfung von Betrug und Schmuggel verbrauchsteuerpflichtiger Waren.
Diese Zusammenarbeit sollte insbesondere die schrittweise Angleichung der Verbrauchsteuersätze auf Tabakerzeugnisse umfassen.
Die Europäische Union hat das Protokoll 2016 ratifiziert und ist an einer verstärkten Zusammenarbeit mit der Ukraine in diesem Bereich interessiert.
Die meisten Artikel des Protokolls zielen auf die Harmonisierung der Gesetzgebung und die Festlegung gemeinsamer Regeln für Ermittlungen, Informationsaustausch und ein gemeinsames System zur Verfolgung und Rückverfolgung von Tabakprodukten entlang der gesamten Liefer- und Verkaufskette ab.
Die Ratifizierung des Protokolls wird vom Regierungsbüro für europäische und euro-atlantische Integration empfohlen.
Es ist daher schwierig, objektive und gerechtfertigte Gründe für die Verzögerung bei der Ratifizierung des Protokolls zu finden.
Handelt es sich dabei um Loyalität gegenüber den transnationalen Tabakkonzernen, die Teil des Problems sind? Um Ignoranz des Problems im internationalen Kontext? Um Kurzsichtigkeit oder um die individuelle Position eines Einzelnen?
Wir können im Moment nur Vermutungen anstellen.
Und doch besteht noch eine Chance. Die Werchowna Rada hat noch Zeit, dieses Dokument bis zum 2. Juli 2018 zu prüfen, sofern es die Unterstützung der Präsidialverwaltung erhält. Wie bereits erwähnt, genießt die Regierung bereits die volle Unterstützung.
Andrey Skipalsky, Vorstandsvorsitzender der NGO "Zhittya", Mitglied des Rates der RPR, veröffentlicht in der Veröffentlichung Ukrainische Wahrheit
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