Fingerfertigkeit und kein Betrug
Die Situation im Parlament rund um die Gesetzesentwürfe zur Umsetzung des Assoziierungsabkommens mit der EU und der Richtlinie 2014/40/EU zur Eindämmung des Tabakkonsums durch die Ukraine kann nur als bizarr bezeichnet werden. Sie wurden von Anti-Tabak-Lobbyisten ins Leben gerufen. Offenbar spielte ihnen das Geld einen grausamen Streich. (Die Medien berichteten wiederholt über die 325 Dollar, die die Bloomberg Foundation ukrainischen Anti-Tabak-Aktivisten für den entsprechenden Gesetzentwurf zahlte.) In ihrer Ungeduld begannen die Verfechter der nationalen Gesundheit, legislative Wunder zu vollbringen, die das gesamte Parlament in Geiselhaft nahmen.
Derzeit enthält das Assoziierungsabkommen keine Verpflichtungen zur Umsetzung der Richtlinie 2014/40/EU (zur Änderung ist ein Beschluss des Assoziationsrates erforderlich). Trotzdem wurde im März 2015 der von O. Bogomolets, A. Hopko, O. Musiy, I. Lutsenko und O. Korchynska eingereichte Gesetzentwurf Nr. 2430 „Zur Änderung bestimmter Gesetze der Ukraine zur Anpassung der Rechtsvorschriften an die Anforderungen der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments“ im Parlament registriert. Der Gesetzentwurf wurde dem Ausschuss für Steuer- und Zollpolitik der Werchowna Rada vorgelegt. Seine Qualität war mit einer standardmäßigen Computerübersetzung der Richtlinie 2014/40/EU vergleichbar, was voll und ganz dem Tempo seiner Ausarbeitung entsprach. Die neue Verordnung sollte (zeitgleich mit der Richtlinie) ohne Ausnahmen am 20. Mai 2016 in Kraft treten, obwohl die Richtlinie selbst zahlreiche Bestimmungen enthält, die erst später in Kraft treten, darunter auch solche, die schrittweise über mehrere Jahre eingeführt wurden. In Europa gingen der Verabschiedung der Richtlinie öffentliche Konsultationen voraus. Mehr als 85.000 Vorschläge von Bürgern, zivilgesellschaftlichen Organisationen, Unternehmen und Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten wurden geprüft und zusammengefasst. Zwischen dem Beginn der Konsultationen und der Verabschiedung der Richtlinie vergingen fast vier Jahre. Zwischen der Verabschiedung der Richtlinie und ihrem Inkrafttreten vergingen weitere zwei Jahre. In der Ukraine hingegen sollten die neuen Vorschriften mit einem Paukenschlag eingeführt werden. Die Folgen der Verabschiedung des Gesetzentwurfs für Staat, Unternehmen und Verbraucher wurden nicht einmal im Geringsten bedacht.
Innerhalb der in der Verordnung vorgesehenen Frist wurde ein alternativer Gesetzentwurf Nr. 2430-1 vom 3. April 2015 verabschiedet. Er lautet „Zur Änderung bestimmter Gesetze der Ukraine im Hinblick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Ukraine aus dem Assoziierungsabkommen zwischen der Ukraine einerseits und der EU, der Europäischen Atomgemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten (bezüglich der Herstellung, Präsentation und des Verkaufs von Tabakerzeugnissen, ihrer Werbung und ihres Sponsorings)“. Dieses Dokument wurde von den Abgeordneten G. Krivosheya, V. Stashuk und B. Kozyr eingebracht. Der Steuerausschuss der Werchowna Rada wurde zudem als federführender Verfasser des Entwurfs benannt, da er für die Regulierung der Herstellung und des Vertriebs von Tabakerzeugnissen zuständig ist.
Doch die Aussicht auf eine Zusammenarbeit mit einem „ausländischen“ Ausschuss gehörte offenbar nicht zu den Plänen der Anti-Tabak-Lobby. Sie zogen ihren üblichen „Kampf für die Gesundheit der Nation“ in einem von ihnen kontrollierten Parlamentsausschuss vor. Zu diesem Zweck zogen die Teilnehmer der Gesetzesinitiative am 28. April 2015 ihren Gesetzentwurf Nr. 2430 zurück. Am 13. Mai 2015 registrierten dieselben Abgeordneten den Gesetzentwurf Nr. 2820 mit einem ähnlichen Text wie der zurückgezogene, aber einem anderen Titel: „Über Änderungen bestimmter Gesetze der Ukraine zum Schutz der öffentlichen Gesundheit vor den schädlichen Auswirkungen des Tabaks“. Allein die Änderung des Titels des Gesetzentwurfs führte zu einem Wechsel im Hauptausschuss, der mit seiner Vorbereitung und Prüfung betraut war – vom Ausschuss für Steuer- und Zollpolitik der Werchowna Rada zum Gesundheitsausschuss.
Wie man so schön sagt: Taschenspielertrick ...
Die Folge dieser Manipulationen war eine (selbst für die an Verfahrensverstöße gewöhnten Verhältnisse des ukrainischen Parlaments) außergewöhnliche Situation: Zwei alternative Gesetzentwürfe (Nr. 2430-1 und Nr. 2820) hatten unterschiedliche Registrierungsnummern und wurden verschiedenen Ausschüssen zugewiesen. Es versteht sich von selbst, dass eine solch eklatante Abweichung von den Anforderungen der Geschäftsordnung das etablierte Verfahren zur Behandlung von Gesetzentwürfen in den Ausschüssen verletzte und zu einem Konflikt führte, der das Eingreifen der Parlamentsführung erforderte.
Entspricht nicht der Richtlinie
Die Qualität des Entwurfs des Gesetzentwurfs Nr. 2820 erfordert besondere Aufmerksamkeit. Die Hauptabteilung für Wissenschaft und Experten (MSED) der Werchowna Rada verfasste fünf Seiten Kommentare zu dem kurzen Anti-Raucher-Dokument (12 Seiten). Darüber hinaus erhielt der Gesetzentwurf eine negative Bewertung vom Antikorruptionsausschuss der Werchowna Rada. Dessen Hauptkritikpunkte konzentrieren sich auf die Unklarheit der meisten vorgeschlagenen Bestimmungen, die, sollten sie vom Parlament angenommen werden, weitreichende Möglichkeiten für Korruption in Regulierungsbehörden schaffen würden.
Sogar das Gesundheitsministerium wies auf die Mängel des Gesetzesentwurfs hin, „die mit der wörtlichen Übersetzung des Richtlinientextes ins Ukrainische zusammenhängen und einer rechtlichen Korrektur bedürfen“. In Wirklichkeit ist das Dokument voller grundlegender Analphabeten: „Gewichtsverlust“, „Reproduktionstoxizität von Potenzmitteln“, „Nichtraucher“ …
Und bei der Analyse des Gesetzeskonflikts überraschten die Medien ihre Leser damit, dass ukrainische Anti-Raucher-Aktivisten 8 Millionen Griwna (350 Dollar) für „fehlerhafte“ Gesetzesentwürfe erhalten.
Die Umsetzung der Richtlinienartikel erwies sich als selektiv. So fielen beispielsweise die Artikel 15 und 16, die die Rückverfolgbarkeit von Tabakprodukten und Sicherheitsmerkmale regeln, nicht in den Zuständigkeitsbereich der Computer-„Übersetzer“. Vermutlich hat die Bekämpfung des illegalen Handels für die Anti-Tabak-Aktivisten keine Priorität; ihre Bemühungen konzentrieren sich auf die Bekämpfung der legalen Produktion. Diese Produktion generierte jedoch im Jahr 2015 über 25 Milliarden UAH an Steuern und exportierte Zigaretten im Wert von über 278,5 Millionen USD. Illegale Händler, die Schmuggelware und gefälschte Produkte verkaufen, zahlen unterdessen nichts in den Haushalt ein. Anders als in der Richtlinie sind keine Standards für die Messung von Teer und Nikotin definiert. Diese und viele andere Freiheiten, die sich die „Übersetzer“ herausgenommen haben, bedeuten, dass der registrierte Gesetzentwurf eindeutig nicht mit der Richtlinie übereinstimmt, die er umsetzen soll. Es scheint, als ob den Aktivisten ganz andere Aufgaben übertragen wurden und die Richtlinie nur ein Deckmantel ist.
Unmoralische Dividenden
Es stellt sich heraus, dass Anti-Tabak-Aktivisten nach dem Prinzip vorgehen: Je schlimmer es für den legalen Hersteller ist, desto besser. Warum sonst überarbeiten sie die Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments auf ihre eigene Weise und versuchen um jeden Preis, diese kreative Arbeit in ukrainisches Recht umzusetzen? Und dafür erhalten sie recht hohe Zuschüsse? So heißt es beispielsweise auf der offiziellen Website der Bloomberg Foundation for Reducing Tobacco Use, dass die Gesamtsumme der Zuschüsse, die die Stiftung zwischen 2008 und 2015 von ukrainischen Tabakkontrollaktivisten erhalten hat, 2.672.000 US-Dollar übersteigt.
Und dieser Kampf gegen das Rauchen bringt seinen einzelnen Teilnehmern offenbar mehr als nur moralische Vorteile. So lässt sich beispielsweise kaum mit ihrem Gehalt allein erklären, warum Anna Hopko (eine der ersten Tabakaktivistinnen) vier Wohnungen (34,8, 46,6, 56,9 und 52,4 Quadratmeter) und ein 0,1 Hektar großes Grundstück besitzt. Zudem sind vier weitere Wohnungen (46,6, 4, 40,8,32 und 41,8 Quadratmeter) und ein Haus (117 Quadratmeter) auf ihren Ehemann, einen Wirtschaftswissenschaftler bei Cargill, registriert. Frau Hopko musste dieses Eigentum deklarieren, als sie 2014 zur Abgeordneten gewählt wurde, obwohl sie zu diesem Zeitpunkt offiziell arbeitslos war. Dabei schloss sie ihr Journalismusstudium an der Staatlichen Universität Lwiw erst 2004 ab und arbeitete von 2005 bis 2007 als Kommunikationsmanagerin für das Internationale Zivilgesellschaftsentwicklungsprojekt von ISC/UCAN USAID. Und dann war es ein Kampf: Von 2007 bis 2009 war sie ukrainische Projektkoordinatorin der internationalen NGO „Kampagne für eine tabakfreie Zukunft“. Von 2009 bis 2013 war sie Mitbegründerin und stellvertretende Vorstandsvorsitzende des regionalen Zentrums für Bürgervertretung „Leben“. Neben Immobilien weist ihr Bankkonto allein an persönlichen Ersparnissen über 1,5 Millionen Rubel (Erklärung von 2014) aus …
Referenz
Die öffentliche Organisation „Life“ unter dem Vorsitz von A. Skipalsky ist einer der größten Empfänger ausländischer Zuschüsse. Der offiziellen Website der Bloomberg Foundation zufolge erhielt die Organisation im Jahr 2010 Zuschüsse in Höhe von 550 US-Dollar, im Jahr 2012 in Höhe von 341 US-Dollar und im Jahr 2014 in Höhe von 325 US-Dollar.
Die Transparenz dieser Organisation ist übrigens legendär. Schließlich hatte die Öffentlichkeit nie Zugang zu den Projektberichten von Life. Wie die Zuschüsse verteilt wurden und was die wichtigsten Ausgaben der professionellen Aktivisten waren – darüber können wir nur spekulieren.
So entsteht ein Synergieeffekt. Man bekämpft das Rauchen und gewinnt an Popularität als proaktive Person, die kompromisslos öffentliche Interessen vertritt und sich um die Gesundheit der Bürger sorgt. Und man wird dafür sogar fürstlich bezahlt, was man natürlich der Öffentlichkeit vorenthält. Die Reform des Gesundheitssystems oder der Kampf gegen Epidemien oder Krebs sind nicht so prestigeträchtig oder lukrativ.
Und vor allem ist es keineswegs sicher, dass derartige kommerzielle Lobbyarbeit dem Staat nicht tatsächlich schadet. Erinnern wir uns daran, dass sich hinter der Rhetorik der europäischen Tabakkontrolle hinter dem Gesetzentwurf Nr. 2820 ein offensichtlich selektiver Ansatz bei der Aufnahme und dem Ausschluss von Artikeln und Übergangsbestimmungen aus der EU-Richtlinie verbirgt.
Breaking the Deadlock
Die Parlamentsführung wurde sich des Konflikts zwischen den beiden Gesetzentwürfen bewusst. Zur Lösung des Konflikts wurde vorgeschlagen, auf Grundlage der beiden alternativen Gesetzentwürfe, die den Konflikt ausgelöst hatten, einen einzigen Gesetzentwurf auszuarbeiten, der die Bestimmungen der Richtlinie 2014/40/EU bestmöglich berücksichtigt. Zu diesem Zweck wurde auf Anweisung des Präsidenten der Werchowna Rada im Ausschuss für Steuer- und Zollpolitik eine Arbeitsgruppe eingerichtet, um eine koordinierte Fassung der Gesetzentwürfe Nr. 2430-1 und Nr. 2820 zu erarbeiten. Den Verfassern beider Gesetzentwürfe wurde vorgeschlagen, in die Arbeitsgruppe aufgenommen zu werden.
Der Gesundheitsausschuss zeigte sich jedoch kategorisch unzufrieden mit der Entscheidung, die in dieser Situation salomonisch anmutet. Er lehnte es ab, seine Vertreter in die Arbeitsgruppe zu entsenden und beharrt weiterhin auf „einem eigenen“ Gesetzentwurf. Offenbar ist den Anti-Raucher-Lobbyisten und ihren Vertretern im Ausschuss die „Eigentümerschaft“ des Gesetzentwurfs wichtiger als dessen Qualität. Sollte dies tatsächlich der Fall sein, dann ist das Motiv der Initiatoren höchstwahrscheinlich nicht der Kampf für die Gesundheit der Nation, sondern die Belohnung für ihre „Arbeit“.
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